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重大執法決定法制審核制度研究(一)

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發布時間:2016-05-05 09:10
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  2014年10月23日,中共第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,首次提出“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”的概念。雖然工商部門早在1993年《工商行政管理機關行政處罰程序規定(試行)》中就規定了行政處罰案件法制核審制度,但是該制度與重大執法決定法制審核制度在層級、范圍、效果等多方面都有明顯區別。本文對重大執法決定法制審核制度的主要內容進行分析,就審核主體、審核范圍、審核期限、審核方式、審核程序、審核內容、審核結果、審核的責任及對審核人員的考核等方面結合工作實際提出建議。

一、重大執法決定法制審核制度的界定
  (一)重大執法決定法制審核制度概念的提出
  2014年10月23日,中共第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),在第三部分“深入推進依法行政,加快建設法治政府”、第(四)項“堅持嚴格規范公正文明執法”中明確提出“完善執法程序,建立執法全過程記錄制度。明確具體操作流程,重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度”。
  這是重大執法決定法制審核制度首次在國家層面的政策文件中出現。重大執法決定法制審核制度的確立可以說是黨的十八屆四中全會《決定》推進依法行政和加快建設法治政府的一個重大亮點,是我國行政執法領域的一大突破,對于規范行政執法行為,完善行政執法程序,促進我國行政程序立法具有十分重要的意義。
  國家工商總局《關于深入推進依法行政的意見》在規定“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”的基礎上,增加了兩項內容:一是采用列舉的方式對于重點執法決定的范圍進行限定,即對社會關注度高、影響比較大的企業登記、反壟斷、網絡監管、商標監管等方面的執法決定進行法制審核;二是要求加強和改進行政處罰案件核審工作,即嚴格執行重大執法決定法制審核制度不是廢除原有工作中執行的行政處罰案件審核制度,而是要加強和完善該項工作制度,尋求二者最大的融合。
  (二)重大執法決定的范圍界定
  筆者認為,準確界定重大執法決定的范圍,需要弄清楚三個問題:第一,什么是行政執法決定;第二,為什么要限定“重大”范圍;第三,重大執法決定的標準如何確定。
  1.什么是行政執法決定
  執法決定是行政機關行政執法的結果。行政執法是一個過程行為,執法決定則是這一過程的結果行為。關于行政執法的定義,主要有3種觀點。廣義的觀點認為,行政機關依據法律規范作出的一切行政行為都是行政執法。這種觀點本質上是將行政執法等同于行政行為,范圍過于寬泛,不利于對行政執法的研究。狹義的觀點認為,行政執法主要指行政機關依法監督行政相對人,對其違法行為予以行政制裁的活動,一般包括行政處罰、行政強制和行政檢查等行政行為。目前已經較少使用這種觀點。現在較為普遍的觀點認為,行政執法是行政機關依法定職權實施的具有社會管理性質的具體行政行為,包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、行政指導等,將行政規劃、行政立法、行政決策等行政行為排除在外。
  在政府實踐中,將行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等直接影響相對人權利義務的具體行政行為作為執法行為,不僅有直接法律依據,業已成為共識,也有利于推進依法行政,從實體和程序上規范執法行為。國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》等文件提出的加強和改進行政執法的要求都適用于上述具體行政行為。黨的十八屆四中全會《決定》要求,明確具體操作流程,重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。
  2.為什么要限定“重大”范圍
  公正和效率是行政執法的兩大目標,在追求規范、公正的過程中不能忽視效率。重大執法決定法制審核制度是在作出執法決定之前增加一個法制審核環節,有助于保障執法決定的公正,但增加程序必然會降低行政效率。因此,出于平衡公正與效率的需要,黨的十八屆四中全會《決定》只規定了重大執法決定法制審核制度,并沒有要求所有執法決定都要進行法制審核。例如,一些當場作出的處理決定或者采用簡易程序處理的執法行為,不屬于重大執法決定。
  3.重大執法決定的標準如何確定
  對于重大執法決定的判定,目前并沒有客觀明確的標準。2008年湖南省頒發的《行政程序規定》中使用過“一般執法決定”和“重大執法決定”,但是沒有明確重大執法決定的定義。在黨的十八屆四中全會《決定》出臺之后,各地制定的重大執法決定法制審核制度對哪些屬于重大執法決定、哪些需要法制審核作出一般性規定,但同時也普遍存在一些問題,如規定的執法類型單一,適用范圍限于行政處罰,行政許可、行政強制、行政檢查等執法行為沒有包括在內。例如,《廣西壯族自治區南寧市人防辦重大執法決定法制審核制度》第一條規定,本制度所稱的重大執法決定,指因行政責任人具有《南寧市人民防空行政處罰裁量標準》中所列嚴重以上情節,執法部門按規定作出的給予較高處罰金額或其他處罰方式的決定。
  由于行政行為的多樣性和復雜性,很難采用統一標準界定哪些是重大執法決定。筆者認為,在制定重大執法決定的判定標準時,應該把握四個原則。一是分類原則,針對不同類型的執法決定要采取不同的標準。二是多元原則。就行政處罰而言,應當從案值的多少、主體資格、法律適用疑難程度、社會影響廣泛程度等多角度綜合判斷是否屬于重大執法決定。比如罰款數額少的,可能法律適用疑難;案情簡單的,也可能社會影響較大等。三是全面審查原則。無法確定是否屬于重大執法決定時,應當報送法制機構審核。有必要列出類似“法制機構認為其他需要審核的執法決定”這樣的兜底條款,將其他條款沒有包括的、難以包括的、預測不到的,都涵蓋在這個條款中,避免遺留“死角”。四是問題導向原則。實踐中,真正引起行政復議或者行政訴訟的執法決定與執法決定的案值沒有必然聯系,大多數引起糾紛的執法決定往往是因為程序問題。當有些地方或者有些機關的某一類問題突出時,就應當重點審查,凡是問題多發領域的執法行為都應當進行法制審核。
  (三)法制審核的性質
  “法制審核”中的“法制”包含兩層意思:一是指審核主體是法制機構,即要求辦案部門與審核部門分開,實行“查、審分離”,不能自辦自審;二是審核內容主要指對其執法行為的合法性和適當性進行的審查,看是否符合法律法規規定和部門制度要求。
  法制審核就是由法制機構對執法機關作出執法行為的合法性和適當性進行核實查對、分析研判的過程。該過程不是調查取證過程,法制機構在審核案件時沒有調查取證的權力。法制審核是行政決定程序的環節之一,但不是決定環節,并不能用審核來代替決定。
  (四)重大執法決定法制審核制度的概念和特點
  重大執法決定法制審核制度是指在行政執法過程中,為保證執法行為的規范和公正,行政機關在作出重大執法決定之前,先由機關內部法制機構對辦案機關調查過程和調查結論的合法性及合理性進行審查,并提出書面審查意見,否則不得提交機關負責人或者辦公會討論決定。
  重大執法決定法制審核制度有5個特點。
  第一,程序事中性。重大執法決定法制審核制度是執法過程中,承辦部門已經調查完畢、形成初步的結論性意見之后,在行政機關決策機構作出執法決定之前對擬作出的執法決定進行合法性審查的一項制度,屬于一種事中審查制度。與重大執法決定備案制度、行政復議和行政訴訟等規定有著本質區別。
  第二,范圍特定性。重大執法決定法制審核制度適用于重大的執法行為,不屬于執法行為的行政行為適用其他程序審查,屬于執法行為但是不屬于重大執法行為的,可以不進行法制審核。行政立法行為、與執法無關的重大決策行為、對公務人員的管理行為以及行政機關的民事行為等不適用該項制度。適用簡易程序的行政處罰案件、對行政相對人例行的檢查,不需要進行法制審核。
  第三,主體法定性。即審核的主體應該是機關內部設置的法制機構。通過一個相對獨立的機構對執法行為進行審核,確保審核意見的獨立性,確保領導決策之前能夠聽取較為全面的意見,做到兼聽則明。既區別于司法機關的合法性審查、上級機關的行政復議及行政決定備案性質的審查,又區別于辦案部門領導對于案件的把關性審查,也區別于行政機關負責人或者決策議事機構對執法決定的審查。同時,法制機構屬于行政機關內設部門,重大執法決定的法制審核仍然屬于行政機關工作人員履行職責的職務行為,屬于行政執法中的一個環節,是行政機關內部法律監督的程序,與政府外聘法律顧問的法律審查具有本質區別,內部審核與外聘律師的審查可以互為補充,但是不能以外聘法律顧問代替行使行政機關內部的法律監督職權。
  第四,內部自律性。重大執法決定法制審核制度本質上屬于內部的制約、監督程序,核審行為本身不直接對外發生法律效力。法制審核一般采用書面審查,如果對證據等有異議的可以要求辦案部門說明情況,但是不能直接聯系當事人進行詢問核實。
  第五,結果參考性。政府法制機構及其工作人員要努力提高新形勢下做好政府法制工作的能力和水平,努力當好政府或者部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問。這就決定了法制審核的結果即由法制部門制作書面審查意見僅是供決策者參考,該審核意見不能代替政府或者部門領導的決定。這也是法制審核制度與案件審理委員會或者局長辦公會的區別。有些部門規定超過一定數量案值的案件應當由案審會審議,提交局長辦公會討論決定。這屬于提高了法制審核的等級,并沒有改變法制審核的性質。
  (五)重大執法決定法制審核制度與行政處罰聽證制度的區別
  《行政處罰法》第四十二條規定,聽證由聽證機關指定的非本案調查人員主持。一般情況下,行政機關會指定內部法制機構承擔聽證工作。也就是說,法制機構大多數情況下承擔著重大執法決定審核工作和聽證工作。這兩種工作均在作出處罰決定之前進行,都具有對辦案部門的執法行為進行監督的功能,很容易混淆。
  兩者的區別主要體現在五個方面。一是來源不同。聽證制度是《行政處罰法》中規定的一種法定程序。法制審核制度僅在國家政策中及一些部門規章中出現,目前還沒有上升到法律層面。二是目的不同。聽證制度的設立主要是為了保障當事人的合法權益,在作出重大行政處罰之前給行政相對人陳述和申辯的機會,聽取行政相對人的意見。重大執法決定法制審核制度的目的是為了規范執法行為,是通過一種內部制約監督,提升執法質量,實現依法行政。三是范圍不同。聽證制度主要適用于行政處罰,重大執法決定法制審核制度則適用于行政許可、行政處罰、行政強制等,范圍更廣。四是程序不同。組織聽證時必須要按照法律法規及規章規定的聽證程序進行,不得違反。重大執法決定法制審核制度除了與行政處罰有關外,尚沒有法律法規層面的程序規定。五是法律效果不同。違反聽證程序,沒有告知當事人聽證權利或者應當組織聽證而沒有組織聽證的,作出的行政決定無效。重大執法決定法制審核制度本質上屬于內部的制約、監督制度,不對外產生法律效果,違反重大執法決定法制審核制度的也不必然導致行政行為無效。

□北京市工商局西城分局 曾獻亮

(責任編輯:)

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