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依法行政 因地制宜 逐步規范

——對村民委員會出資設立有限公司的思考

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發布時間:2019-07-09 09:27 來源:
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編者按
  
按照《民法總則》有關規定,村民委員會被賦予了特別法人主體地位,村民委員會出資設立公司似乎沒有了法律障礙。但實際上,村委會出資設立公司還存在出資權利問題。本文對村委會出資設立公司相關問題進行了深入分析,并在實務層面提出了具體建議。

村委會的法律性質
  我國法律明確規定,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。實際上,作為緊密聯系農村群眾與人民政府之間的橋梁紐帶作用的“小政府”,大到政策方針的落地,小到雞毛蒜皮的鄰里糾紛,村委會發揮了不可替代的作用。

村委會的產生和主體地位
  依據《村民委員會組織法》,村委會的“設”“并”“分”“銷”,是由鄉提出,村討論,縣批準、民政登記。依據《國務院關于批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》(國發〔2015〕33號)及《民政部辦公廳關于做好基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼賦碼工作的通知》(民辦函〔2017〕285號)要求,國家已對統一社會信用代碼改革工作作出了明確分工,村民委員會經民政部門登記發放“基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼證書”后,即具備了作為法人主體參與市場活動的基礎條件。

村委會出資的法律環境
  村委會能夠參與市場活動并不說明其一定具備投資權利。原因如下:一是出資人應為獨立主體。經登記發證的村委會具備法人主體資格,但這只是“門檻”之一。二是出資人應有出資的能力。村委會作為基層群眾自治組織,依法并沒有自己的獨立經營性資產,也不具備獨立的出資能力。三是出資人應有出資權利。根據《憲法》《村民委員會組織法》規定,村民委員會的職能是辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議,其中并不包含營利性的經濟職能。因而,村民委員會本身不具備出資權利。
  但按照相關法律規定,村委會在特定情況下具備代行出資資格。《民法總則》規定,未設立村集體經濟組織的,村委會可以依法代行村集體經濟組織職能。依據《村民委員會組織法》規定,村委會依照法律規定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,所指的就是依據上述民法之規定進行管理。即在符合民法規定情形下有權管理,不符合“未設立村集體經濟組織”前提的則無權管理。

村委會與農村集體經濟組織的關系
  村委會與農村集體經濟組織在經濟職能上存在一定的交叉重疊,這一問題在一些法規、政策文件中有所體現。
  農村集體經濟組織的歷史發展。集體所有制引入中國后進行了不斷的理論和實踐創新,黨和國家在經濟工作中一貫堅持“毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟”“發展多種形式的集體經濟”等方針。農村集體經濟組織在歷史上曾表現為集體所有制企業、股份合作制企業、經濟合作社、經濟聯合社、聯產承包責任制、家庭承包經營等多種形式。
  《農業法》第十條第三款規定的“農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上,依法管理集體資產”,在法律層面進一步確立了農村集體經濟組織對農村集體資產的管理權。
  但在歷史發展過程中,很多地方的農村集體經濟組織因為產權不清、成員難以界定、經營模式落后等問題,沒有積極行使農村集體經濟組織權利,因此我國法律規定了在集體經濟管理者缺位的情況下,由村委會代管。
  國家統計局數據顯示,我國行政村總數與村集體經濟組織數量基本擔當。但從目前情況看,全要以“村社合一”“一套人馬兩塊牌子”等形式存在,村民集體經濟組織并未完全獨立承擔起法定職責。
  農村集體經濟組織現實情況。由于多年來農村集體經濟組織的經營管理權被架空,形成了村委會長期代管經濟的情況,進而導致了社會對村委會本身就具備經濟職能的錯誤認知。在近年來的改革中,黨和國家對此作出了明確要求。
  2015年是農村集體經濟組織再次走上社會經濟舞臺的轉折之年。國務院開始實施法人和其他組織統一社會信用代碼制度改革,提出我國將建立法人和其他組織統一社會信用代碼制度,再次明確了農業部作為農村集體經濟組織管理職能部門,負責組織開展農村集體經濟組織的注冊登記工作。
  2016年4月,習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調,著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。
  2017年中共中央、國務院以國務院公報的形式出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(國務院公報2017年第3號)。農業部部長韓長賦在新聞發布會上解讀,確定“將經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員,有序推進經營性資產股份合作制改革,力爭用5年左右時間基本完成改革”的目標和“不搞齊步走、不搞一刀切”的工作原則。
  目前,部分試點地區已經較為妥善地建立了農村集體經濟組織及相關管理體系。
  從全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心得到的數據證實,農業部門已經獲得組級、村級、鄉鎮級集體經濟組織的賦碼權,將其納入了統一社會信用代碼數據庫,并且已經陸續登記回傳數據。截至2018年8月11日,已經依法設立并回傳數據7776個,占全國各類法人及非法人組織的1.18%。僅2017年,上海市農委就完成了1185家存量農村集體經濟組織轉碼、回傳和校核工作。
  2018年,國家發改委在《國家發展改革委辦公廳關于在辦理相關業務中使用統一社會信用代碼的通知》(發改辦財金〔2018〕277號)中明確要求,農村集體經濟組織現有代碼向統一社會信用代碼過渡應于2020年年底前完成。
  因此,筆者認為,在已經建立農村集體經濟組織的地方,農村集體經濟組織具備毫無爭議的出資權利,村委會的代行出資權利自然喪失。
  農村集體經濟組織的未來展望。全國人大在《村民委員會組織法釋義》中提到了立法工作中對農村集體經濟組織與村委會關系的爭議——農村的集體經濟模式應當多種多樣,過去那種全體村民都必須參加的“一村一社”模式不是農村集體經濟的發展方向。立法機關經過廣泛征求意見、反復研究,認為這個問題比較復雜,還在探索之中,宜靈活規定,以適應各種不同情況。
  2013年,工商總局、農業部聯合下發了《關于進一步做好農民專業合作社登記與相關管理工作的意見》(工商個字〔2013〕199號),明確了村民委員會不能成為農民專業合作社的成員,不得混淆村民委員會管理公共事務的職能與農民專業合作社的經濟組織功能,實行“村社合一”。
  2016年,第十三屆全國人民代表大會常務委員會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉公開表示,關于集體經濟組織法人治理,目前正在抓緊制定相關條例。
  2019年,中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》也提出了要“研究制定農村集體經濟組織法”的要求。
  可以預見,在未來立法工作中,關于村委會的經濟職能問題將逐步明晰。 ,

小結
  在當前法律、政策環境下,考慮到政策的不斷完善,筆者認為:
  第一,對已經設立農村集體經濟組織的村,不宜由村委會出資設立有限公司;第二,對未設立農村集體經濟組織的村,建議積極落實政策要求,依法設立集體經濟組織,以集體經濟組織名義出資設立有限公司;第三,在國家層面未出臺條例之前,各級商事登記機關應當與農村集體經濟組織主管部門加強協調。由此在法律法規范圍內,在地方政府領導下,共同探索農村集體經濟投資路徑,規范農村集體資產運營,推動集體經濟組織立法進展;第四,在農村集體經濟組織改革完成、村民集體經濟組織全面建立后,村委會將失去代行村民經濟組織職能的法律依據,也無法作為出資人投資興辦企業。
  具體到村委會出資設立有限公司問題,對于相關設立申請,基層登記機關可與相關部門溝通協作,因地制宜地制定上合法律、下宜社情的政策,并進一步關注立法進展和政策導向,依法依規履行登記職能。

□黑龍江省肇東市市場監管局 劉偉巍

(責任編輯:系統管理員)

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